“基层社会治理与北方牧区可持续发展”学术研讨会

2014年11月23日，农村环境与社会研究中心邀请民政部、内蒙古社会科学院、内蒙古农业大学、内蒙古农业气象与生态研究中心的专家学者，内蒙古多个旗县农业局、气象局和农机局的基层领导，还有多个基金会的项目官员和一些媒体，召开了“基层社会治理与北方牧区可持续发展”学术研讨会。大家就牧民生活与文化、机遇与挑战、牧区气候变化与灾害影响、草原保护项目、社会脆弱性、资源开发问题和牧区社会适应力等问题展开了热烈的讨论。

这次研讨会的召开是对我们中心已有研究成果《气候变化与社会适应：基于内蒙古草原牧区的研究》的总结，也是对下一步牧区研究的展望。首先，从自然条件来看，内蒙古气候变化已经是不争的事实，来自内蒙古农业气象与生态研究中心的魏玉荣老师和地方气象局的领导都强调了内蒙古气温上升降水减少的变化。自1987年开始，内蒙古经历了13个暖冬，这对于牲畜头数的上升有不可忽视的作用。而2000年以来的少雨期，又给畜牧业带来严重打击。就牧业如何在自然灾害特征变化的条件下提高适应能力，民政部的徐富海提出灾害救助需要依托一个综合框架而不是单个的政策措施，这个框架包括灾害保险、最低生活保障和社会治理等多个方面。在自然条件变化和人为因素干扰的双重影响下，草原植被也有很严重的退化。根据北京人类生态工程协会韩念勇老师和刘书润老师多年来的调查，内蒙古草原生态系统退化严重，尤其是植被生产力高的地方，打草商业模式的发展导致过度打草，即留茬过短和不留休养期连年打草。表面看来打草量未减多少，但其中适口性好营养高的草却越来越少。

与此同时，牧民生产生活也发生了很大变化，内蒙古社会科学院的于光军老师指出“分离”状态是目前牧区社会的主要特征。从生活上看，撤乡并镇后教育资源向旗县集中，为了上学，孩子不得不离开牧区的家，导致孩子在家庭文化传承和性格成长方面出现很大空缺。从生产上看，围栏不仅将草场分隔，也将畜牧业一些必要的合作打散，互惠传统不断被市场雇佣经济关系取代。近些年来，为了治理草原退化问题，国家投入大量资金进行干预。内蒙古农业大学的盖志毅老师提出现在牧区从经济、生态甚至文化上，都是政府主导，牧民自治能力很弱。例如经济上牧民有合作要求，农业部也鼓励这样的做法，但就现实情况来看，合作者都需要与政府有密切关系，才能顺利开展业务。如何培养牧民自治能力以及政府如何给他们空间和制度支持，都是需要回答的问题。

单就草原保护项目来看，农牧民是被动的接受，曾在草原管理部门工作的地方领导对草原保护项目实施过程中的问题深有体会。首先，生态退化问题全归罪于牧民，在恢复过程中又采取一刀切的政策，通过多个部门（林业局、草原执法大队、草原管理部门等）监督实施，引发一些部门间矛盾，草原保护目标在实践中难以实现。其次，没有解决如何让牧民生存下去的问题，禁牧休牧以及2011年以来的草原补助奖励政策，牧民牲畜数量下降很多，而舍饲养殖在实践中遇到诸多问题，包括牲畜对环境的适应、喂养成本过高和市场波动影响等，最终导致牧民收入急剧减少。最后，资金利用效率低，这里存在一个矛盾，一方面中央政府要保证补贴给到牧民手里，另一方面草畜平衡或完全禁牧是否落实也需要监督，但这两个目标不可能同时实现。目前情况是不管牧户是否实现了草畜平衡或禁牧，时间一到就要发给牧户，结果是鼓励了超载户。一管就死，一放就乱，老百姓自我管理的机制根本没有。2011年起，国家在牧区实施草原补助奖励机制，按照标准对草畜平衡户奖励，对禁牧户补助，这一项目为期五年。以阿拉善盟为例，项目实施后，将近90%的放牧牧民收入下降，停止放牧三年后草场也出现老化问题，工矿企业进入禁牧区，例如腾格里沙漠的污染问题。

针对这些问题，一线的草原牧区工作者也提出了他们的建议。首先，针对草场禁牧后反而退化的问题，可以通过草场流转合理调整牧区畜牧业产业结构，把不放牧的草场流转起来适当放牧。其次，鼓励牧民合作，提高牧民收入，同时合作应该是多层级的，牧民合作搞生产，联社做畜产品加工，更高一级如自治区可以成立总社面对市场。再次，利用草场资源和现代技术开发新产品，例如利用柠条加工饲料等，也是提高资源利用率和增加牧民收入的可行办法。

总之，虽然内蒙古牧区的总体趋势是干旱，这是一个很重要的背景因素，因此在制定发展战略时，要想实现共赢，就要实现国家、市场和社会之间的协调发展。但从目前发展状况来看，前两种干预较强，而且加剧了这一地区的脆弱性。例如禁牧和相关的罚款措施使牧民收入减少，打草市场行为的扩张导致过度打草。事实上，市场化条件下，牧民可以高价卖出牲畜，但成本也在提高，甚至是更大程度上的提高，这样实际收入反而在减少。这背后的根本问题是什么？我们看到，这些年来社会发展一直是这一地区发展的短板，如何恢复社会？通过合作社、培训等活动如何活跃农村社区？合作社的很多案例体现了这样一个事实：单纯以赚钱为目的的合作社，在实践中很难赚到钱，而那些做社会服务的合作社，发展能力越发强大。只有把社会服务发展好，建立彼此间的信任关系，再考虑经济发展才能有稳定的根基。一旦社会变得有凝聚力，各种活动包括经济发展和环境保护等就都好做了。基于这一思路，我们中心在气候变化研究中强调社会适应力这一概念，即只有把社会这个短板发展起来，表面看来没有直接的好处，但事实上，它是最重要的基础。