在我国进行经济体制改革和全球经济一体化的背景下，政府主管部门对内蒙古草场资源管理采取了一系列政策措施，但在实践中却屡屡遭遇挫折与尴尬，有些甚至演变成了政府与百姓间的“猫鼠游戏”。

　　那么，草场作为一种特殊的自然资源，到底应该如何对其进行有效的利用与管理呢？国际上关于自然资源管理方面的理论探索能够带给我们怎样的启示？我国草原牧区悠久的历史与文化又将为当代牧区的发展提供哪些有价值的管理知识与智慧？目前牧业社区牧民的经济合作组织可否为草场资源管理机制带来新的希望？本期我们特邀中国社会科学院社会学所研究员、“草原牧区合作与发展研究项目”组成员王晓毅和该项目负责人胡敬萍谈谈他们的看法。

草场呼唤有效管理

　　孟利利（以下简称孟）：在前面3次关于牧区合作与发展研究项目的采访报道中，几位专家都提到了牧区发展与草场资源的管理方式相关的一些问题，您能否为我们概括介绍一下目前在牧区的草场资源管理中到底存在着哪些突出的问题？

　　王晓毅（以下简称王）：我认为目前草场资源管理中存在的突出问题就是没管理,我所说的没管理不是说没有制度和规定，而是这些制度和规定不起作用。之所以不起作用，首先是因为这些制度和政策过于单一。草不是长在空气中的,草原是一个由植被、水源、地形等多种因素构成的有机体。而在我们整个草原管理中,只关注了植被,与植被相关的一些配套措施却没有建立起来，甚至是相互矛盾的。比如我们只关注植被，但是却忽视地下水的管理，而地下水的无序开采加剧了草原植被的破坏。内蒙古地区的许多工矿业都是大量采集地下水的，结果导致了周边植被破坏。在这种情况下，不管如何保护草原，也不可能有效果。再比如我们通过开垦饲料地来减少天然草原的利用，天然草原被禁止放牧了，但是天然草原赖以存在的地下水也没有了。我在鄂尔多斯就看到许多地方大水漫灌种植饲料地，草地上的牲畜减少了，但是草也无法长起来。一些地方除了耐旱的柠条以外，所有的草都没有了。单纯地关注草原植被，忽视甚至依靠开采地下水来恢复草原，其结果只会对草原的生态带来更严重的问题。与此相关，我们经常希望减少牲畜以恢复草原，却忘记了如何保护草原所赖以存在的土地。在锡林浩特的一个嘎查，外来的开发者开发了十几处采石场，修路需要石头,所以采石场很赚钱，但是开矿后整个草原就被破坏了，我们现在没有一个政策来管理这种情况。最初老百姓是很愿意开矿的，因为开矿使牧民的收入增加了。但现在老百姓明白过来了，运输矿石的汽车碾压草地把草场都破坏了。而且开矿只对开矿地点的草场进行补偿，对于汽车经过的其他草场却没有补偿，而且开矿的补偿也远远比不上对草原的破坏。单纯关注草原植被是无法有效保护草原的，没有综合的管理措施就没有真正的管理。

抽水灌溉饲料地可持续吗？ 王晓毅/摄 被牧民戏称为“磕头机”的采油设备胡敬萍/摄

草原上正在开挖的露天煤矿王晓毅/摄

　　话又说回来，即使是我们只谈论草原植被恢复问题，很多政策也没有被有效执行。政府希望通过将草原承包到户，调动每一个牧户保护草原的积极性，国家则通过法律手段对草原实施保护。在草原保护中，这种思路遇到了很多问题，执行起来非常困难。首先，草场细分打破了草原的有机联系。被细分以后，草场通常成为不完整的草场，缺少了放牧所需要的多样性，比如有水无草，或者有草无水。承包到户以后，牧民的牲畜被限制在有限的草场范围之内，长时间地反复利用导致了草原的退化；其次，牧民为了应对细分以后家庭牧场的功能不全，只能增加投入，如打井、围栏，以及大量购买饲草，从而加剧了牧民的负担，造成增产不增收，最终还是导致了牧民的贫困化；第三，牧场被分割到户以后，缺少有效的管理机制。牧民很少对草场进行有效的保护，多数牧民依靠增加牲畜数量来维持生活，从而造成了过牧的普遍存在。在承包以前，嘎查、浩特（艾里）等牧民基层组织可以发挥草原的管理作用，根据草原的特点组织游牧，并形成合理利用草原的村规民约，但是随着草场划分，牧民之间因草场引起的纠纷增加，原有的基层组织和传统的经济社会组织都难于发挥作用；第四，政府与牧民之间形成了“猫鼠游戏”。中央政府制定了各种政策和制度，而村民则试图逃避这种制度，比如有了禁牧政策，村民便有了“夜牧”和“偷牧”以对抗；有了“草畜平衡”政策，牧民便想方设法逃避政府检查；第五，环境问题外部化导致政策与牧民产生冲突。当我们谈论环境问题的时候，完全没有考虑当地老百姓的利益，环境保护是为了城市的环境，环境保护政策是都市导向型的，最典型的就是在河北和内蒙古建立的京津风沙源项目，其目标只是为了北京不刮沙子。

沙漠已经包围了牧业社区 王晓毅/摄

　　孟：既然存在这么多问题，那么政府采取了哪些措施？效果又如何呢？牧民对此又是如何看待的呢？

　　王：现在政府采取的措施可以归成两类：一个是再集权,另一个是私有化。这两大类政策的效果基本上都不明显，如果效果明显的话也就不会存在我刚才说的那么多问题了。私有化政策的主要体现就是草畜双承包政策,我们寄希望于将草地分到各家后,牧民就能关心自己的草场,但这种假设在现实面前出现了问题。第一，在有些地方，私有化，或者说草场承包基本上无法落实。原因我觉得可能有两个,一是承包受到面积的限制。我们经常听说人口压力大和草场面积问题，所以必须进行承包经营，但是在我的调查中，恰恰是那些草原面积特别紧张的地方无法实施草场承包，因为承包以后的草原面积过于狭小，根本无法利用。另外受到放牧方式的限制，有些地方，比如在浑善达克沙地每户只有十几、二十几只羊,牧民传统习惯是冬天把羊放在各家饲养,等到春天就把全村的羊集中起来一起放养,这样节约了成本，是合理的放牧方式,但这种放牧方式和草地承包是相冲突的。所以在这些情况下,草场承包无法落实。虚假的承包自然不可能产生人们的预期，即牧民能够像管理自己的家庭一样管理草场。虚假承包不仅对草原没有正面作用，而且带来很大的负面作用，因为在虚假承包下，个人无法进行有效管理,而集体又没有权利去管。当然，在很多草原牧区，草场真正承包到户了，但是真正落实承包的地方,也没有达到预期的效果,因为牧民确定自己草场资源就需要网围栏，而网围栏的成本相当高，经常是他们自己无法支付的。更严重的是，草场资源使用权私有化之后，外来资本趁机进入草原牧区，逐渐控制了牧民作为重要生产资料的草场资源，进而威胁当地居民的生计，并导致了收入差距的扩大和牧区贫困问题的严重。另外，由于草场保护成本的增加和利益冲突，往往出现草场资源更加严重的过度利用。

　　实事求是地讲，无论是草场面积小的嘎查，还是面积相对大的嘎查，草场承包所带来的效果都不是那么理想。面积小的草场没法分，面积大的草场没法围，所以到现在为止，不少嘎查、苏木、甚至是旗里的草场并没有完全分配落实到户。另外我们在与牧民的交谈中也常常发现，标在草场使用权证上的草场使用面积图和在牧民头脑中的界限并不清晰。当然这也就从一个侧面反映了草场承包在以自然畜牧业为主的草原牧区并不适应当地自然畜牧业发展和草场管理的实际。

　　另一类措施是再集权。不同地方的自然资源是多样的，也需要多样化的管理办法，自上而下的管理经常将简单化、一刀切的政策四处套用，这种方式经常会损害牧民的积极性，从而导致自然资源管理的失败。

　　我们的一刀切政策已经给草原牧区带来了诸多问题。因为政策的一刀切，许多时候保护环境的政策正在破坏环境。我在《政策下的管理缺失》的调查报告中讲过一个故事，在浑善达克沙地边缘的一个半农半牧的村庄，近几年沙漠化很严重，威胁了当地人的生计，村民便开始插黄柳固沙，但是自从实施公益林政策以后，农民不敢插黄柳了，因为第一，黄柳面积越大，公益林的面积也就越大，他们自己的生存空间也就越小，因为公益林是完全不许动的。其次，他们也不能再割黄柳插黄柳了，因为公益林是不允许砍伐的。于是没有平茬的黄柳开始枯死，村庄的沙漠化问题越来越严重，当然地方林业局坚决地执行了公益林政策。再集权的管理体制导致了政策的僵化。私有化和国家干预恰恰是哈丁推荐的两个解决“公地悲剧”的办法，不幸的是都没有明显效果。

他山之石 可以攻玉

　　孟：听说您从事自然资源管理研究多年，能否结合牧区发展与草场资源管理的实际为我们介绍一下国内外关于自然资源管理方面的理论？

　　王：如何有效地进行自然资源管理，从而使自然资源不被过度利用，有着两种不同的理论。第一种是以哈丁“公地悲剧”为代表的理论，这派理论也得到了新古典经济学的支持。在他们看来，资源过度利用的原因在于资源的产权不清，对于草原来说，如果没有清晰的产权，那么多数人会过度利用草原饲养大量牲畜，因为草原退化的代价是由公众承担的，但是饲养牲畜的收入是自己的，这也就是制度经济学所讲的外部性问题。要减少外部性问题所产生的影响，就要明晰产权。明晰产权有两种可供借鉴的方式，第一种采取私有化的方法，将资源的所有权（或承包使用权）落实到具体的所有者（或使用者），比如将草原分配给牧民使用，希望每一个牧民都会保护自己所使用的草原，从而达到保护整个草原的目的；对于那些无法明确产权的资源，就需要通过国家的法律和制裁来达到保护的目的，比如哈丁所举的大气污染的例子，空气污染只有通过国家的管理才能得到有效的治理。

　　另外一条思路是如何对公共资源进行保护。这一个理论流派在美国奥斯特罗姆等人的推动下，已经在公共资源管理领域产生了很大影响。在他们看来，有许多资源是无法分割到具体单位上的，但却不是无限的资源。比如捕鱼，在海洋里捕鱼无法将水面分割，但是他人捕鱼就会减少自己捕鱼的机会，这被称为公共池塘资源。在他们看来，草原也是公共池塘资源，因为草原经常是没有边界的，牧民都可以放牧，但是一些牧民放牧必然消耗牧草资源，影响到其他牧民的放牧，因而草原是典型的公共池塘资源。草原、森林和捕捞一同成为公共资源管理研究者的经典研究领域。

　　公共池塘资源如果被一方利用，另外一方就会受到损失。因此保护公共池塘资源的有效办法既不是将所有资源都私有化，也不是放任不管，而是要对公共池塘资源采取集体的行动才能达到有效保护的目的。

　　在这里有几个问题我想强调一下,一个是我们普遍关注的市场和政府的问题。过去我们把市场和政府作为两个互补的方面,但在面对自然资源管理的时候,市场和政府都可能不起作用,因为它们都把一个复杂多样的东西简单化了。在自然资源管理中应该避免由于市场或国家所导致的单一化、简单化，要恢复草原就要对它的多功能性和多样性进行认识，而且要充分利用起这种多功能性和多样性。第二个是在很多时候，自然资源具有不可分割性,都存在一个复合的功能,自然资源作为一个整体才是有意义的。如果从这个角度来看,草场承包是对草原的整体功能进行分割。第三个我们需要关注资源背后的社会,我所说的社会是指当地的社会结构、社会网络、社会规则和制度等等。我们经常提出所谓的依法治理草原,依法保护草原等等,却往往忽略了背后这个社会所起的作用。我们知道很多地方的自然资源能够得到保护和可持续利用是因为有一些土生土长的规则。有研究表明，西方的工业化发展后面不仅仅是市场规则，在它的背后还有一个强大的社会在起作用。我们在进行草场管理制度的改革中，经常用市场替代了社会。最后一个概念就是政府的再集权和分权，许多研究发现，管理自然资源的有效方法就是分权，也就是管理的决策和执行要地方化。但分权和私有化是两个完全不同的概念，因为私有化和分权的逻辑是不同的，私有化是依靠个体，而分权是通过一个民主的办法选举出一个机构，这个机构可以根据民主方式形成的意见来进行管理。

　　胡敬萍：事实上，在内蒙古牧区的历史上，为了适应自然畜牧业生产的需要，在新中国成立前后，在草场资源管理方面都曾形成过一些行之有效的社会经济组织制度和与之相适应的文化。内蒙古草原自古就有严格完整的合作组织系统,如具有多方面功能的 “阿寅勒”-“浩特”社会经济组织形式在草场的共同利用与管理方面就相当有效。“阿寅勒”-“浩特”社会组织形式一般是由亲属及邻里牧户组成的。其主要功能和优点在于：第一，适应了蒙古高原生态环境的脆弱、多样、不稳定、灾害频发的特点，同时在共同利用草牧场的过程中规避了风险，实现了劳动力的合理分工与协作；第二，它并非是单一性的经济组织形式，而是将社会、文化、教育、交往等功能集于一身的社会经济组织制度，是在牧区特殊的生境下内生的整体性制度形态；第三，“阿寅勒”-“浩特”社会经济组织制度形态包括轮流放牧小畜；共同剪毛；共同完成阉割公畜、做耳记、打烙印；确定迁徙路线、驻扎营地，共同完成搬迁；共同完成赶制毛毡等具有一定难度和需要较大体力强度的加工生产；相互交流生产和生活方面的经验；组织小型那达慕、文艺、游戏活动等。每个“阿寅勒” -“浩特”都有自己的“浩特长”。“浩特长”拥有以习惯法确认的职责和义务，协调乃至最终决定该“阿寅勒”-“浩特”内部的诸多协作事宜，筹划、实施同相邻“阿寅勒”-“浩特”之间的合作。

胡敬萍/摄

　　第三，具有明显的弹性和灵活性。对于牧民来说，营地的选择、迁徙的路线、放牧场上的停留时间等，都不是固定不变的。整个生产和生活，随气候、降水、植被等自然因素的年际和年内不同季节间的变化，经常处于适当的调整中。这种调整由“浩特长”收集富有经验的牧人的判断后做出。

共同管理自然资源

　　孟：我在网上看到了王老师关于自然资源管理方面的研究成果，其中特别令人感兴趣的是关于自然资源共管方面的案例，在此可否与我们大家一起分享？

　　王：实际上共管这个概念我现在比较少用，因为共管的概念是由国际组织的发展项目引入中国的，在实施的过程中，逐渐僵化，成为一种模式。当然我并不是说共管不好，因为共管比那种自上而下的管理要好得多，共管考虑到了村民的利益，希望体现村民的权利，强调村民的参与，但是一旦管理成为一种模式，就会失去弹性，难以适应基层的实际。自然资源管理是一个动态的过程，没有一个模式可追寻，不可能把一种方式全部复制到所有地方，我们必须强调管理方式的多样性和弹性。我们在赤峰做了一个行动研究，为了避免僵化，我称之为民主和协商的自然资源管理，民主和协商的意思就是强调任何事情、任何措施都是在协商中产生，在协商中体现各方的利益。

　　在赤峰的行动研究中，我们的研究人员干预得很少，主要是提供一个平台，要村民、村干部、地方政府和相关环境保护部门坐下来，不带任何框子，共同商量一个既能保护环境，又能维持当地居民生存的放牧方式。因为保护草原最重要的方式就是有序地利用，而不是把草原变成城市人的盆景。

　　赤峰的行动研究回答了几个问题，第一个是如何克服环境的外部性问题。大家都在谈论环境的外部性，也就是当地人牺牲利益为了外部的其他人保护环境，比如这个地区为了保护北京和天津不许利用草原，京津风沙源项目的名称就很说明问题了。但是在我们的行动中，环境首先是当地人的环境，保护环境是为了当地人现在的生存，为了当地人不会因为不能放牧而被迫去煤矿；第二，成功地转变发展方式，在这个行动中，村民充分意识到，在现有的资源压力下，他们不可能通过畜牧业实现高收入，在现有的资源禀赋下，他们的首要目标是可持续的生存，而不是如何快速提高收入；第三，实现公共管理。公共管理中最大的问题是搭便车，大家都控制了自己的牲畜数量，那些不控制的村民就会得到额外的报酬，因此大家为了不让其他人得到额外的报酬，就继续增加牲畜数量。这个问题如何解决，在这个行动中，最重要的经验就是透明和集体管理。只有村民集体管理，才有透明，因为村民之间是无法隐瞒的，只有村民集体管理，才能管得住；第四，地方政府如何与村民达成协商的关系。地方政府的相关部门与村民变成了相互制约、相互服务的关系，村民与地方政府相关部门一同制订村规民约，在这个村规民约的框架内，相关部门提供哪些服务，村民要规范自己的行为。地方政府和村民之间似乎变成了讨价还价的关系，但正是这种关系使村民采取集体行动成为可能，也正是这种关系使地方政府和村民都可以相互约束自己和对方的行为。

　　也许说到具体的做法很简单，就是地方政府、相关部门、技术专家和村民讨论一个规划，我们称之为放牧规划，包括了放牧规划、村规民约、生态恢复和保护规划，这些规划来自于多方的协商，为多方认可并遵守。充分发挥村民自我管理和监督的机制。村民不再被罚款，他们有积极性；地方政府看到环境保护的效果，也认可。当然这项研究仍然在行动中，而且本身是动态的，我们会更多地关注在实施中会出现哪些问题，这个机制有没有可能自我调整，解决出现的问题。

　　孟：以社区为基础的草场资源共管与牧民合作经济组织的关系又如何呢？他们之间有什么区别与联系吗？

　　王：在自然资源保护中，单纯强调国家和个体，都不足以达到保护自然资源的目的，因此人们强调以社区为基础来推动自然资源保护。社区是一个有悠久传统的行动单位，在社区中，有历史上形成的传统权威和规范，这些权威和规范都受到了社区成员的广泛尊重。因此社区为基础的资源管理可以发挥传统的作用，传统的权威和规范可以弥补现代自然资源管理手段的不足；此外，社区中传统的地方知识也可以弥补现代科学知识的不足和简单化。以社区为基础的保护强调社区成员的集体行动，社区是一个小集体，有着自己的边界。在集体行动的研究中发现，小集体可以避免搭便车的行为，因此有助于实现有效的资源管理。此外社区管理方式的多样化，可以避免自上而下管理所带来的简单化、一刀切等弊病。

　　社区合作才能保护村民的利益。举个例子，我们都认为草原承包到户就可以明晰产权，从而保护牧民的利益。但是当发生边界纠纷的时候，单独的牧民往往没有能力对抗外来的力量，所以在承包以后，牧民的草场保护成本急剧增加。

　　合作社要想有助于草原保护，就必须考虑扩大合作社的职能，从专业合作变成综合合作，关注合作社存在的社区基础，我认为，我前面所说的在赤峰的那个行动研究可以帮助我们思考这个问题。

　　孟：为什么说牧区合作经济组织发展是实现牧民采取集体行动保护草原的必由之路？

　　王：牧区的合作提供了草原有效管理和保护的可能。首先，牧区发展合作经济组织有利于建立牧民小集体，从而重新构筑牧民集体保护草原的行动单位。草原环境保护需要跨家庭的集体行动，合作社提供了牧民重新组织起来的一种机制。环境问题是公共问题，单靠一家一户是无法解决草原退化问题的，建立在牧民自愿基础上的互助合作可以将分散的牧民组织起来，采取共同的行动保护草原环境。牧民集体行动有助于减少内部矛盾和冲突，从而减少解决冲突和矛盾的成本，同时，牧民的合作也有助于抵制外来人口对草原牧区的蚕食。

　　其次，合作有利于整合草场资源，至少为草场的整合提供了可能。在草场已经承包到户以后，政府已不可能通过强制的方式将草原整合，在畜牧业生产领域的合作可以将分割的草原重新集中起来，进行合理的使用。现在牧民合作已经开始出现建立在合作基础上的草原利用规划，这不仅可以节约草原的管理成本，更重要的是可以根据草原特点，有计划地合理利用，比如建立在合作基础上的划区轮牧，建立抗灾基地等等。

　　再次，牧民的合作也有利于建立草原的管理制度，并在此基础上建立行之有效的监督执行机制。草原的保护需要自下而上的保护机制，充分发挥牧民的积极性。在合作的基础上可以制定相关的村规民约，从而发挥牧民自治组织的作用。

　　草原作为自然资源的管理需要合作的深入来加以保障。牧民合作是以增加经济收益为目标的，因此合作可以发生在不同领域，采取不同的形式。比如在金融和流通领域的合作可以给牧民带来直接的利益，而生产领域的合作难度会比较大，合作大多是从比较容易的领域开始，逐渐走向完善。从目前牧区合作的发展阶段来看，以合作为基础的草原资源管理还不普遍，组织起来的难度也比较大，特别是在涉及到控制牲畜数量的时候，很困难，解决这个问题的途径不在于强化政府的监管，而是要推进合作的深入发展。

　　以社区为基础、具有综合功能的牧民合作组织将在草原资源的管理中发挥日益重要的作用。从日本和韩国的农民协会的发展经验看，随着农民合作组织的发展，其社员将涵盖社区内的大部分成员，并成为地方最强有力的农民组织，发挥综合功能。我认为我们应该建立一种社会机制，鼓励多种多样的合作机制的产生。合作应该在一个更广泛的角度来讨论，包括牧民的集体行动，牧民之间的互惠关系都应该有所展现，这样的合作才能真正起到保护和发展的作用，才是真正的合作。在这个合作领域我们应该看到，这不单纯是一个市场机制在起作用，如果只是为了能够将羊肉卖得更贵或是可以从政府申请到更好的项目，这还是一种低层次的合作，对于草原的保护和可持续发展起的作用不大。我们现在的牧民合作社对于草原的保护和发展是一个很好的起点，但如何推动合作社的发展是我们要考虑的一个关键点。我不太赞成合作社走向企业化方向，我希望能在合作中加入更多的社会资源，发展成为能够满足更多社会经济功能的合作组织。